國務(wù)院辦公廳關(guān)于科學(xué)綠化的指導(dǎo)意見

國辦發(fā)〔2021〕19號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：

科學(xué)綠化是遵循自然規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律、保護修復(fù)自然生態(tài)系統(tǒng)、建設(shè)綠水青山的內(nèi)在要求，是改善生態(tài)環(huán)境、應(yīng)對氣候變化、維護生態(tài)安全的重要舉措，對建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國具有重大意義。為推動國土綠化高質(zhì)量發(fā)展，經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)提出以下意見。

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，認真落實黨中央、國務(wù)院決策部署，立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，踐行綠水青山就是金山銀山的理念，尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然，統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，走科學(xué)、生態(tài)、節(jié)儉的綠化發(fā)展之路；加強規(guī)劃引領(lǐng)，優(yōu)化資源配置，強化質(zhì)量監(jiān)管，完善政策機制，全面推行林長制，科學(xué)開展大規(guī)模國土綠化行動，增強生態(tài)系統(tǒng)功能和生態(tài)產(chǎn)品供給能力，提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯增量，推動生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，為建設(shè)美麗中國提供良好生態(tài)保障。

（二）工作原則。

——堅持保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主，人工修復(fù)與自然恢復(fù)相結(jié)合，遵循生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)在規(guī)律開展林草植被建設(shè)，著力提高生態(tài)系統(tǒng)自我修復(fù)能力和穩(wěn)定性。

——堅持規(guī)劃引領(lǐng)、頂層謀劃，合理布局綠化空間，統(tǒng)籌推進山水林田湖草沙一體化保護和修復(fù)。

——堅持因地制宜、適地適綠，充分考慮水資源承載能力，宜喬則喬、宜灌則灌、宜草則草，構(gòu)建健康穩(wěn)定的生態(tài)系統(tǒng)。

——堅持節(jié)約優(yōu)先、量力而行，統(tǒng)籌考慮生態(tài)合理性和經(jīng)濟可行性，數(shù)量和質(zhì)量并重，節(jié)儉務(wù)實開展國土綠化。

二、主要任務(wù)

（三）科學(xué)編制綠化相關(guān)規(guī)劃。地方人民政府要組織編制綠化相關(guān)規(guī)劃，與國土空間規(guī)劃相銜接，疊加至同級國土空間規(guī)劃“一張圖”，實現(xiàn)多規(guī)合一。落實最嚴格的耕地保護制度，合理確定規(guī)劃范圍、綠化目標任務(wù)；城市綠化規(guī)劃要滿足城市健康、安全、宜居的要求。地方人民政府要加強對綠化相關(guān)規(guī)劃實施的檢查和督促落實，任何部門、單位或個人不得隨意變更規(guī)劃，不得擅自改變綠化用地面積、性質(zhì)和用途。（國家林草局、國家發(fā)展改革委、自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運輸部、水利部等按職責(zé)分工負責(zé)，地方人民政府負責(zé)落實。以下均需地方人民政府落實，不再列出）

（四）合理安排綠化用地。各地要根據(jù)第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)和國土空間規(guī)劃，綜合考慮土地利用結(jié)構(gòu)、土地適宜性等因素，科學(xué)劃定綠化用地，實行精準化管理。以宜林荒山荒地荒灘、荒廢和受損山體、退化林地草地等為主開展綠化。結(jié)合城市更新，采取拆違建綠、留白增綠等方式，增加城市綠地。鼓勵特大城市、超大城市通過建設(shè)用地騰挪、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用等方式加大留白增綠力度，留足綠化空間。鼓勵通過農(nóng)村土地綜合整治，利用廢棄閑置土地增加村莊綠地；結(jié)合高標準農(nóng)田建設(shè)，科學(xué)規(guī)范、因害設(shè)防建設(shè)農(nóng)田防護林。依法合規(guī)開展鐵路、公路、河渠兩側(cè)，湖庫周邊等綠化建設(shè)。嚴禁違規(guī)占用耕地綠化造林，確需占用的，必須依法依規(guī)嚴格履行審批手續(xù)。遏制耕地“非農(nóng)化”、防止“非糧化”。嚴禁開山造地、填湖填海綠化，禁止在河湖管理范圍內(nèi)種植阻礙行洪的林木。（自然資源部、國家林草局、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運輸部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、中國國家鐵路集團有限公司等按職責(zé)分工負責(zé)）

（五）合理利用水資源。國土綠化要充分考慮降水、地表水、地下水等水資源的時空分布和承載能力，堅持以水而定、量水而行，宜綠則綠、宜荒則荒，科學(xué)恢復(fù)林草植被。年降水量400毫米以下干旱半干旱地區(qū)的綠化規(guī)劃要經(jīng)過水資源論證，以雨養(yǎng)、節(jié)水為導(dǎo)向，以恢復(fù)灌草植被為主，推廣喬灌草結(jié)合的綠化模式，提倡低密度造林育林，合理運用集水、節(jié)水造林種草技術(shù)，防止過度用水造成生態(tài)環(huán)境破壞。加強人工增雨作業(yè)，提高造林綠化效率。統(tǒng)籌生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水需求，合理配置綠化用水，適度有序開展城鎮(zhèn)周邊節(jié)水綠化。綠洲農(nóng)業(yè)區(qū)要充分考慮水資源條件，加強天然綠洲和生態(tài)過渡帶保護，兼顧綠洲保護和農(nóng)田防護林用水需求，合理確定造林規(guī)模和密度，確保農(nóng)業(yè)生態(tài)屏障可持續(xù)發(fā)展。（國家林草局、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、中國氣象局等按職責(zé)分工負責(zé)）

（六）科學(xué)選擇綠化樹種草種。積極采用鄉(xiāng)土樹種草種進行綠化，審慎使用外來樹種草種。各地要制定鄉(xiāng)土樹種草種名錄，提倡使用多樣化樹種營造混交林。根據(jù)自然地理氣候條件、植被生長發(fā)育規(guī)律、生活生產(chǎn)生態(tài)需要，合理選擇綠化樹種草種。江河兩岸、湖庫周邊要優(yōu)先選用抗逆性強、根系發(fā)達、固土能力強、防護性能好的樹種草種。干旱缺水、風(fēng)沙嚴重地區(qū)要優(yōu)先選用耐干旱、耐瘠薄、抗風(fēng)沙的灌木樹種和草種。海岸帶要優(yōu)先選用耐鹽堿、耐水濕、抗風(fēng)能力強的深根性樹種。水土流失嚴重地區(qū)要優(yōu)先選用根系發(fā)達、固土保水能力強的防護樹種草種。水熱條件好、土層深厚地區(qū)要優(yōu)先選用生長快、產(chǎn)量高、抗病蟲害的優(yōu)良珍貴用材樹種。居民區(qū)周邊要兼顧群眾健康因素，避免選用易致人體過敏的樹種草種。加大鄉(xiāng)土樹種草種采種生產(chǎn)、種苗繁育基地建設(shè)力度，引導(dǎo)以需定產(chǎn)、訂單育苗、就近育苗，避免長距離調(diào)運綠化種苗。（國家林草局、水利部等按職責(zé)分工負責(zé)）

（七）規(guī)范開展綠化設(shè)計施工。承擔(dān)國家投資或以國家投資為主的綠化項目建設(shè)單位要編制作業(yè)設(shè)計（或綠化方案，下同），綠化項目主管部門要會同相關(guān)部門對作業(yè)設(shè)計的用地、用水、技術(shù)措施等進行合理性評價，并監(jiān)督實施。社會普遍關(guān)心且政府主導(dǎo)的重大綠化項目，必須經(jīng)過科學(xué)論證，廣泛聽取各方面意見。加強綠化施工管理，充分保護原生植被、野生動物棲息地、珍稀植物等，禁止毀壞表土、全墾整地等，避免造成水土流失或土地退化。（國家林草局、自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運輸部、水利部、中國國家鐵路集團有限公司等按職責(zé)分工負責(zé)）

（八）科學(xué)推進重點區(qū)域植被恢復(fù)。根據(jù)全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)重大工程總體布局，針對重點區(qū)域的突出生態(tài)問題，因地制宜確定綠化方式。長江、黃河等大江大河的源頭、干支流、左右岸要加強封山育林育草，推進水源涵養(yǎng)林、水土保持林建設(shè)和小流域綜合治理；北方防沙帶要加大封禁保護力度，建設(shè)以灌草為主、喬灌草合理搭配的林草植被；青藏高原區(qū)要嚴格保護原生植被，主要依靠自然恢復(fù)天然林草植被，適度開展退化土地治理、礦山生態(tài)修復(fù)和人工草場建設(shè)；海岸帶要加強沿海防護林體系建設(shè)，積極推進城鄉(xiāng)綠化美化；東北森林帶要加大天然林保護修復(fù)力度；南方丘陵山地帶要推進水土流失和石漠化綜合治理，精準提升森林質(zhì)量，構(gòu)建穩(wěn)定高效多功能的林草生態(tài)系統(tǒng)，筑牢生態(tài)屏障。（國家林草局、自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部等按職責(zé)分工負責(zé)）

（九）穩(wěn)步有序開展退耕還林還草。進一步完善退耕還林還草政策，建立長效機制，切實鞏固退耕還林還草成果。落實國務(wù)院已批準的25度以上坡耕地、陡坡梯田、重要水源地15—25度坡耕地、嚴重沙化耕地、嚴重污染耕地的退耕還林還草任務(wù)。相關(guān)主管部門要做好退耕地塊的土地用途變更和不動產(chǎn)變更登記工作。開展退耕還林還草要結(jié)合生態(tài)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，充分考慮群眾意愿，兼顧生態(tài)和經(jīng)濟效益。科學(xué)發(fā)展特色經(jīng)濟林果、花卉苗木、林下經(jīng)濟等綠色富民產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和民生改善良性循環(huán)。（國家發(fā)展改革委、財政部、國家林草局、自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等按職責(zé)分工負責(zé)）

（十）節(jié)儉務(wù)實推進城鄉(xiāng)綠化。充分利用城鄉(xiāng)廢棄地、邊角地、房前屋后等見縫插綠，推進立體綠化，做到應(yīng)綠盡綠。增強城鄉(xiāng)綠地的系統(tǒng)性、協(xié)同性，構(gòu)建綠道網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)綠地連接貫通。加大城鄉(xiāng)公園綠地建設(shè)力度，形成布局合理的公園體系。提升城鄉(xiāng)綠地生態(tài)功能，有效發(fā)揮綠地服務(wù)居民休閑游憩、體育健身、防災(zāi)避險等綜合功能。推廣抗逆性強、養(yǎng)護成本低的地被植物，提倡種植低耗水草坪，減少種植高耗水草坪。加大楊柳飛絮、致敏花粉等防治研究和治理力度，提升城鄉(xiāng)居民綠色宜居感受。鼓勵農(nóng)村“四旁”（水旁、路旁、村旁、宅旁）種植鄉(xiāng)土珍貴樹種，打造生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村。選擇適度規(guī)格的苗木，除必須截干栽植的樹種外，應(yīng)使用全冠苗。尊重自然規(guī)律，堅決反對“大樹進城”等急功近利行為，避免片面追求景觀化，切忌行政命令瞎指揮，嚴禁脫離實際、鋪張浪費、勞民傷財搞綠化的面子工程、形象工程。（住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、自然資源部、國家林草局、交通運輸部等按職責(zé)分工負責(zé)）

（十一）鞏固提升綠化質(zhì)量和成效。各地要對新造幼林地進行封山育林，加強撫育管護、補植補造，建立完善綠化后期養(yǎng)護管護制度和投入機制，提高成林率。國有林業(yè)企事業(yè)單位要科學(xué)編制森林經(jīng)營方案，科學(xué)、規(guī)范、可持續(xù)開展森林經(jīng)營活動。鼓勵發(fā)展家庭林場、股份合作林場等，支持國有林場場外造林，積極推動集體林適度規(guī)模經(jīng)營。實施森林質(zhì)量精準提升工程，加大森林撫育、退化林修復(fù)力度，優(yōu)化森林結(jié)構(gòu)和功能，提高森林生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量、穩(wěn)定性和碳匯能力。加大人工針葉純林改造力度，開展健康森林建設(shè)，增強松材線蟲病等有害生物災(zāi)害防控能力。加強森林草原防火基礎(chǔ)能力建設(shè)。實施草原保護修復(fù)重大工程，加快退化草原恢復(fù)，提升草原生態(tài)功能和生產(chǎn)能力。采取有償方式合理利用國有森林、草原及景觀資源開展生態(tài)旅游、森林康養(yǎng)等，提高林草資源綜合效益。強化林地草地用途管制，嚴厲查處亂砍濫伐、非法開墾、非法侵占林地草地和公園綠地等違法行為。嚴格保護修復(fù)古樹名木及其自然生境，對古樹名木實行掛牌保護，及時搶救復(fù)壯。（國家林草局、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等按職責(zé)分工負責(zé)）

（十二）創(chuàng)新開展監(jiān)測評價。依據(jù)國土空間規(guī)劃“一張圖”，將綠化任務(wù)和綠化成果落到實地、落到圖斑、落到數(shù)據(jù)庫，重點生態(tài)保護修復(fù)工程要推進作業(yè)設(shè)計編制、施工、檢查驗收全過程監(jiān)管，全面監(jiān)測林草資源狀況變化。構(gòu)建天空地一體化綜合監(jiān)測評價體系，運用自然資源調(diào)查、林草資源監(jiān)測及年度更新成果，提升國土綠化狀況監(jiān)測信息化精準化水平。按照林草一體化要求因地制宜設(shè)定評價指標，制定國土綠化成效評價辦法，科學(xué)評價國土綠化成效。（國家林草局、自然資源部等按職責(zé)分工負責(zé)）

三、保障措施

（十三）完善政策機制。各級人民政府要合理安排資金，將國土綠化列入預(yù)算，不斷優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。鼓勵地方采取以獎代補、貸款貼息等方式創(chuàng)新國土綠化投入機制，實行差異化財政補助政策，支持引導(dǎo)營造混交林、在旱區(qū)營造灌木林、在條件適宜地區(qū)飛播造林和封山育林、使用鄉(xiāng)土珍貴樹種育苗造林、實施退化草原種草改良等。中央財政繼續(xù)通過造林補助等資金渠道支持鄉(xiāng)村綠化。在不新增隱性債務(wù)的前提下，鼓勵金融機構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)方式，支持社會資本依法依規(guī)參與國土綠化和生態(tài)保護修復(fù)。制定林業(yè)草原碳匯行動方案，深化集體林權(quán)制度改革，加快建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，完善生態(tài)補償機制。（國家發(fā)展改革委、財政部、人民銀行、國家林草局等按職責(zé)分工負責(zé)）

（十四）健全管理制度。完善土地支持政策，對集中連片開展國土綠化、生態(tài)修復(fù)達到一定規(guī)模和預(yù)期目標的經(jīng)營主體，可在符合國土空間規(guī)劃的前提下，在依法辦理用地審批和供地手續(xù)后，將一定的治理面積用于生態(tài)旅游、森林康養(yǎng)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)開發(fā)。探索特大城市、超大城市的公園綠地依法辦理用地手續(xù)但不納入城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模管理的新機制。完善林木采伐管理政策，優(yōu)先保障森林撫育、退化林修復(fù)、林分更新改造等采伐需求，促進森林質(zhì)量提升和災(zāi)害防控；放活人工商品林自主經(jīng)營，規(guī)模經(jīng)營的人工商品林可單獨編制森林采伐限額，統(tǒng)一納入年采伐限額管理。將造林綠化后期管護納入生態(tài)護林（草）員職責(zé)范圍，并與生態(tài)護林（草）員績效掛鉤。完善并落實草原承包經(jīng)營制度，明確所有權(quán)、使用權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)，規(guī)范草原經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，壓實責(zé)任主體，持續(xù)改善草原生態(tài)狀況。（自然資源部、國家林草局等按職責(zé)分工負責(zé)）

（十五）強化科技支撐。開展林草種質(zhì)資源普查和林木良種、草品種審定，加強重要鄉(xiāng)土樹種草種資源收集保護、開發(fā)利用、種苗繁育等關(guān)鍵技術(shù)和設(shè)施研發(fā)。優(yōu)化完善國土綠化技術(shù)標準體系。健全生態(tài)定位觀測監(jiān)測體系。通過國家科技計劃（專項、基金等），開展松材線蟲病等重大有害生物災(zāi)害防控、林水關(guān)系、鄉(xiāng)土珍稀樹種擴繁等科技攻關(guān)。加大國土綠化和生態(tài)保護修復(fù)機械裝備研發(fā)力度。遴選儲備、推廣實施一批實用管用的生態(tài)保護修復(fù)科技成果轉(zhuǎn)化項目。（國家林草局、科技部等按職責(zé)分工負責(zé)）

（十六）加強組織領(lǐng)導(dǎo)。全面推行林長制，明確地方領(lǐng)導(dǎo)干部保護發(fā)展森林草原資源目標責(zé)任。地方各級人民政府要切實履行科學(xué)綠化主體責(zé)任，明確相關(guān)部門的目標任務(wù)和落實措施。各級綠化委員會要充分發(fā)揮組織領(lǐng)導(dǎo)、宣傳發(fā)動、協(xié)調(diào)指導(dǎo)等作用，強化國土綠化管理、監(jiān)督檢查、考核評價等工作，持之以恒推進全民義務(wù)植樹。對科學(xué)綠化成效顯著的單位和個人，按照國家有關(guān)規(guī)定給予表彰、獎勵。對違背科學(xué)規(guī)律和群眾意愿搞綠化的錯誤行為，要及時制止糾正；對造成不良影響和嚴重后果的，要依法依規(guī)追責(zé)。廣泛開展宣傳教育，弘揚科學(xué)綠化理念，普及科學(xué)綠化知識，倡導(dǎo)節(jié)儉務(wù)實綠化風(fēng)氣，樹立正確的綠化發(fā)展觀政績觀。加強輿論引導(dǎo)，積極回應(yīng)社會關(guān)切，營造科學(xué)綠化的良好氛圍。（各相關(guān)部門按職責(zé)分工負責(zé)）

國務(wù)院辦公廳

2021年5月18日